Чому децентралізація політичної влади в Україні є завданням європейської інтеграції?

До порядку денного нинішньої десятої сесії Верховної Ради України VIII скликання, яка триває до липня 2019 року, включено Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. №2217а).

Цей законопроект отримав доволі неоднозначну оцінку та навіть став предметом жорсткого політичного протистояння в 2015 році із загиблими та пораненими.

З одного боку, він є важливою частиною реформування систем урядування в Україні, яка передбачає відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування. З іншого – його опоненти стверджують, що децентралізація в Україні з огляду на конфлікт із Росією на Сході України не на часі, оскільки може перерости у федералізацію.

Реформа децентралізації, яку законопроект має закріпити в Конституції, є також складовою євроінтеграційних зобов’язань України за Угодою про асоціацію з ЄС. Саме тому він є частиною Дорожньої карти законодавчого забезпечення виконання Угоди про асоціацію на 2018 – 2019 рр.

Отже, спробуємо проаналізувати чому потрібно вносити зміни до Основного закону країни в частині децентралізації з точки зору «реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі».

Розглядаючи цей законопроект варто пам’ятати, що окрім інтересів політичних сил є більш фундаментальні національні інтереси держави, які стосуються її демократичного розвитку та європейської інтеграції, яка відповідно до Конституції є «стратегічним курсом держави».   

Децентралізація та Угода про асоціацію

Варто розпочати із того, що питання урядування є частиною демократичних реформ загалом. Угода про асоціацію неодноразово посилається на демократію як спільну цінність, яка закладає основу асоціації та інтеграції України до ЄС. Більше того в Угоді зазначається, що в разі недотримання цих принципів дію Угоди може бути припинено (стаття 478).

Демократична держава передбачає існування відповідної моделі організації влади, в основу якої покладено принцип народовладдя та яка забезпечує реальні можливості реалізації народом належної йому влади на всіх рівнях.

Положення Угоди про асоціацію не містять прямих зобов’язань України в частині розбудови демократичних інституцій, що є суверенним правом, однак передбачає «діалог і співробітництво з питань внутрішніх реформ». Зокрема в Угоді зазначається, що «Сторони співробітничають з метою забезпечення того, щоб їхня внутрішня політика ґрунтувалася на спільних для Сторін принципах, зокрема таких, як стабільність і дієвість демократичних інституцій, верховенство права та повага до прав людини і основоположних свобод» (стаття 6).

Більш докладно про запровадження базових принципів ідеться у спільно погодженому Порядку денному асоціації від 16 березня 2015 року. Цей документ відносить децентралізацію до пріоритетних питань, які повинні бути вирішені в короткостроковій перспективі.

Відповідно до Порядку денного асоціації зміцнення стабільності, незалежності та ефективності інституцій, які забезпечують дотримання демократичних принципів та верховенство права передбачає:

«проведення і завершення процесу всеохоплюючої та прозорої конституційної реформи,…. включаючи децентралізацію влади …, згідно з відповідними рекомендаціями Венеціанської Комісії»;

 «зміцнення функціонування місцевого та створення регіонального самоврядування, правового статусу служби в органах місцевого самоврядування, в тому числі шляхом децентралізації, яка наділить їх значними повноваженнями та забезпечить відповідними фінансовими ресурсами згідно з відповідними стандартами, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування» [1].

Окремо варто виділити Європейську хартію місцевого самоврядування, яку 15 липня 1997 року ратифікувала Верховна Рада України. Ратифікуючи Хартію, Україна не внесла жодних застережень, а отже, взяла на себе обов’язок виконувати всі без винятку викладені у ній норми, зокрема гарантування політичної, адміністративної та фінансової незалежності місцевої влади; визначення принципу місцевого самоврядування у внутрішньому законодавстві і, де це практично можливо, в конституції; встановлення принципу субсидіарності тощо [2].

У преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування визнано однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму.

Саме місцеве самоврядування закономірно вважається необхідною складовою демократичної системи управління суспільством, адже воно забезпечує управління значною частиною справ у місцевих територіальних одиницях на основі самоорганізації населення цих одиниць.

Отже, загальним принципом, закладеним в Угоді про асоціацію є те, що переміщення влади до рівня громад, районів та регіонів призведе до більш відповідального, підзвітного та ефективного урядування в Україні.

Система врядування в Україні

Водночас, система врядування в Україні є централізованою. Адміністративно-територіальний устрій має три рівня: області, райони й міста/села, на кожному з яких обираються власні представницькі органи (ради). Повноваження цих органів є обмеженими, оскільки області й райони перебувають в управлінні посадовців, які призначаються безпосередньо центральними органами державної влади. Державні адміністрації наділені обмеженим, але доволі довгим переліком повноважень в управлінні місцевими справами.

Незважаючи на прийняті зобов’язання в рамках Європейської хартії місцевого самоврядування, низка її принципів не реалізується, а деякі з них вступають у суперечність із національними законодавчими актами, що регулюють питання місцевого самоврядування. Це, зокрема, стосується спеціально дозвільного принципу діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, передбаченого статтею 19 Конституції України, а також позбавлення чинним національним законодавством районних та обласних рад можливості мати власні виконавчі органи.

Ця система урядування в Україні суттєво переглядається в рамках реформи децентралізації, яку було розпочато в 2014 році і яка передбачає, зокрема, формування громад, як базової одиниці самоврядування, збільшення їх ресурсної та фінансової бази, надання їм нових повноважень тощо.

Досвід країн Європи

Країни ЄС мають значний досвід в розбудові демократичного урядування, ключову роль в якому відіграють органи місцевого самоврядування. Власне, цінність місцевого самоврядування полягає в тому, що, «будучи рівнем публічної влади, найбільш наближеним до людини, а отже, й найкраще обізнаним із повсякденними проблемами життєдіяльності мешканців територіальних колективів, воно може найкраще забезпечити населення широким спектром публічних послуг: соціальних, побутових, торговельних, культурних, освітніх та інших» [3].

Поміж різноманіття підходів до побудови системи урядування на основі співвідношення державної влади і обсягу покладених на самоврядування повноважень можна виділити дві ключові моделі: місцевої автономії та децентралізації.

Місцева автономія передбачає значний ступінь самостійності (автономності) самоврядних територіальних громад при мінімальному втручанні з боку органів державної влади.

Прикладами такого підходу є, зокрема, Іспанія та Італія. Так, автономні території Іспанії є одиницями адміністративного поділу першого рівня. Вони були створені після набуття чинності нинішньої конституції (1978 р.), визнавши право на самоврядування "національностей і регіонів Іспанії".

Автономні території мають широку законодавчу та виконавчу автономію, а також власні парламенти та регіональні уряди. Автономні громади складаються із провінцій як основних територіальних утворень, у свою чергу, провінції поділяються на муніципалітети. Повноваження провінцій і муніципалітетів гарантовані і захищені конституцією країни.

На відміну від місцевої автономії модель децентралізації передбачає систему публічного урядування, яка складається з самоврядних територіальних громад, що формують власні органи управління, та представництв органів державної влади, що виконують окремі загальнодержавні функції, та здійснюють контроль за законністю.

Приклади такої організації урядування знаходимо в більшості європейських країн, зокрема Франції та Польщі. Так, Франція поділена на 18 адміністративних регіони, до яких входить 101 департамент. Департаменти у свою чергу складаються з 335 округів, до складу яких входить 2054 кантони. Кантони поділяються на 36 658 комун, які є муніципалітетами з виборною міською радою.

Регіони, департаменти та комуни є територіальними утвореннями, які мають місцеві представницькі органи, а також виконавчу владу. Кантони є лише адміністративними підрозділами.

Місцеві органи державної влади представлені префектами, які слідкують за загальним виконанням державних програм, координують у випадку надзвичайних ситуацій та наглядають за забезпеченням безпеки на місцях.

Префекти слідкують за тим, щоб акти місцевої влади були законними та не протирічили інтересам країни. Однак, для прийняття рішень органами самоврядування не потрібно попередня згода префекта. Проте префект може звернутися до суду з проханням скасувати акт місцевого органу влади.

За окремими виключеннями (Мальта) в країнах-членах Європейського Союзу місцеве самоврядування безпосередньо регулюється в конституціях.

Реформа демократичного врядування в Україні.

В Україні процес децентралізації триває вже п’ятий рік, однак обсяг реформ залишається обмеженим, а темпи їх виконання досить повільними. За п’ять років реформування було створено 882 об’єднаних територіальних громад, які охоплюють 38% території України і включають 69% населення [4].

Проте, запровадження нової системи демократичного урядування на основі публічної влади, яка є найбільш наближеною до людини, потребує перегляду Конституції, яка закріплює принципи організації політичної влади в державі.

Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. №2217а), який запроваджує нормативно-правову базу для децентралізації влади, був розроблений Конституційною Комісією та отримав висновок Конституційного Суду та Венеціанської комісії. Однак, після схвалення Верховною Радою у першому читанні у 2015 році питання конституційного закріплення децентралізації залишається відкритим.  

Який механізм урядування закладено в законопроекті?

Лейтмотивом зміни системи урядування є визнання того, що уряд у Києві не може ефективно приймати рішення, які стосуються обласного і муніципального рівня. Саме тому децентралізація багатьох аспектів урядування має велике значення – освіта, медицина, інфраструктура тощо. Водночас питання загальнонаціонального характеру, такі як оборона, зовнішня політика і т.д. мають залишатися в компетенції органів центральної влади.

Отже, Україна розвиває політичну систему, яка відповідає європейській.

Ключові зміни, які пропонуються законопроектом, зводяться до кількох положень: 

1. Громади мають стати основними одиницями самоврядування, які наділені широкою фінансовою та управлінською автономією. Очікувалося, що замість близько 11 тисяч сіл, містечок і міст буде створено півтори – дві тисячі громад.

2. Адміністративно-територіальні одиниці – райони й області буде збережено, однак в них утворюються виконавчі органи місцевого самоврядування. Місцеві державні адміністрації, підпорядковані центральним органам влади, мають бути ліквідовані.

3. Розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється на основі субсидіарності, тобто соціальні та політичні питання мають вирішуватися на самому безпосередньому (або місцевому) рівні, що відповідає їх вирішенню.

4. Запроваджується інститут префекта, основною функцією якого є забезпечення єдності політики у державних питаннях загальнонаціонального та безпекового характеру.

Таким чином, зміни до Конституції передбачають запровадження європейських принципів політичного урядування та посилення народовладдя.

Звичайно, що законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» не вирішує всіх питань розподілу влади в країні. До питання розподілу повноважень між центром та органами місцевого самоврядування додається також проблема статусу окремих  районів Донецької і Луганської областей. В законопроекті враховано Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року та визначено, що особливості здійснення місцевого самоврядування на цих територіях визначаються окремим законом.

Росія спробує використати внутрішньополітичну боротьбу навколо конституційних змін у своїх інтересах. Однак, запропонований законопроектом формат децентралізації суттєво відрізняється від бажань Кремля, який прагне, щоб Донбас впливав не лише на місцеві питання, але й на питання національної політики – тобто прагне федералізації України.

Конституційні зміни відповідно до Проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. №2217а), дозволяють провести реформу урядування, яка відповідає Мінським угодам, та зберегти унітарну форму державного устрою України.

Побоювання мають місце, однак без переміщення влади на рівень громад, районів та областей не вдасться створити більш відповідальної, підзвітної та ефективної системи урядування, а отже і демократичної держави. В іншому випадку матимемо більш суттєві загрози та виклики.

Публікацію спеціально для Євроінтеграційного порталу підготовлено експертами Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції, проекту Association4U та кафедри Жан Моне (д.пол.н. Гнатюк М.М., “Європейський дискусійний клуб”) НаУКМА


1. Порядок денний асоціації між Україною та ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію
2. Європейська хартія місцевого самоврядування. м. Страсбург, 15 жовтня 1985 року
3. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / Бориславська О. М Заверуха І. Б. Школик А. М. - Центр політико-правових реформ. - К. 2012.-212 с.
4. Реформа децентралізації