Звіт з виконання Угоди про асоціацію: не слід плутати моніторинг з оцінкою

Публікація Звіту про виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом у 2017 році викликала широку дискусію, що переважно зосереджена на обговоренні доцільності використання відсотків як показників прогресу виконання Угоди. Проте, щоб зрозуміти звідки беруться ці показники, варто спочатку розібратися у методології моніторингу Угоди, яка й стала основою Звіту.   

Перш за все, необхідно чітко розділяти моніторинг та оцінку політики. Моніторинг передує оцінці та дає відповіді на питання, чи вчасно та в повному обсязі виконується така політика. Натомість, оцінка показує до яких якісних змін ця політика призвела. При цьому, як в оцінці, так і в моніторингу в усьому цивілізованому світі використовуються кількісні показники (відсотки та абсолютні величини). Звичайно, що в процедурі моніторингу кількісні показники превалюють. Крім того, використання відсотків для прогресу реалізації політики під час моніторингу є найбільш ілюстративним методом, який найкраще сприймається пересічними громадянами.

Розглянемо процес моніторингу та оцінки політики на прикладі уряду Нідерландів, який, здійснюючи реформу у сфері медичного обслуговування населення в сільській місцевості, через два роки після внесення змін до законодавства провів опитування наскільки краще стали надаватись медичні послуги. Цей етап політики (оцінка) потрібен для того, щоб усвідомити чи відбулися якісні зміни та наскільки вони покращили життя громадян.

Але, це не означає, що уряд Нідерландів не здійснював моніторинг, який є принципово іншим інструментом, що використовується у процесі реалізації політики. Він має на меті відстеження належного та вчасного виконання запланованих заходів, з яких складається політика в певній сфері.

Представлений українським Урядом Звіт є результатом саме моніторингу прогресу виконання Угоди про асоціацію, оскільки за три роки проводити повноцінну оцінку виконання Угоди про асоціацію ще зарано.  

Розробляючи методологію, Уряд керувався необхідністю чітко бачити не лише відсотковий прогрес, але й проблемні аспекти в кожній зі сфер виконання Угоди про асоціацію, а також "хто тягне команду вниз".

Як показала практика, такий підхід є виправданим, оскільки за результатами моніторингу було виявлено проблемні місця, що мало наслідком нещодавнє підписання "дорожньої карти" між урядом та парламентом, до якої включені більше п'ятдесяти євроінтеграційних законопроектів.

Щодо безпосередньо методології, то вона є всеохоплюючою, передбачає виокремлення великої кількості чітких завдань у всіх сферах, які базуються на одній або декількох статтях Угоди про асоціацію, директив та регламентів ЄС, зазначених в додатках до Угоди, а також на "дорожніх картах" та концепціях і стратегіях державної політики.

Урядова методологія моніторингу охоплює не лише ті заходи, що пов'язані з наближенням законодавства, а й практичні (імплементаційні) кроки. Наприклад, створення нових органів, посилення інституційної спроможності, впровадження інформаційних систем (Prozorro, реєстр е-декларацій) тощо.

Важливим є те, що кожне завдання складається з кількох підзавдань (заходів), за кожне з яких відповідає конкретний виконавець і виконання кожного з яких можна чітко відстежити, виключаючи суб'єктивні оцінки.

Наприклад, прийняття закону складається з розроблення проекту закону (відповідає міністерство), опрацювання його з експертами ЄС (також міністерство) та, власне, з прийняття закону ( відповідає Верховна Рада).

Готуючи Звіт, уряд фактично враховував відношення кількості реалізованих підзавдань (399) до загальної кількості (964) підзавдань на 2017 рік.

Чи можна вважати таку методологію ідеальною? Ні, як і будь-яку іншу, оскільки кожна методологія має як свої сильні сторони, так і недоліки. Отже, обрання того чи іншого підходу залежить від того, які цілі має такий моніторинг.

Але, в будь-якому випадку дискусія щодо методології є важливою, адже в спорах народжується істина і це добра нагода для вдосконалення системи моніторингу.

 

Публікацію спеціально для Євроінтеграційного порталу підготували експерти проекту Association4u:

Руслан Ткаченко, голова громадської організації "Центр досліджень європейського права"

Олексій Колесников, експерт громадської організації "Центр досліджень європейського права"