Євроінтеграція зсередини та зовні

Питання європейської інтеграції та виконання Угоди про асоціацію (далі – УА) між Україною і ЄС, ЄВРАТОМом та їхніми державами-членами, очевидно, не є новим на порядку денному життя країни. Однак навряд чи воно є зрозумілим з позиції амбітності та комплексності внутрішньої домашньої робити, яку мають виконати всі державні інституції, бізнес та громадяни. 

За останні 3 роки, коли відбувалося тимчасове застосування окремих положень Угоди, а також коли вона запрацювала в повному обсязі, можна узагальнити певний досвід і зробити перші висновки. За ці роки Україна пройшла дуже складний шлях наповнення євроінтеграційних прагнень реальним змістом. Сьогодні з впевненістю можна говорити по те, що інституційні та правові основи, необхідні для виконання Угоди про асоціацію, вже закладені. Зокрема, був затверджений План пріоритетних дій Уряду до 2020 р., який ґрунтується на зобов’язаннях в межах Угоди про асоціацію. 
25.10.2017 р. Уряд затвердив найбільший за свою історію урядовий акт – План заходів з виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншої сторони. Його особливістю є те, що він базується на ґрунтовному аналізі зобов’язань в межах Угоди, зокрема на аналізі актів права ЄС, імплементація яких передбачена її положеннями, та надає можливість кожному чітко сформулювати бачення змін в усіх 25 сферах правовідносин, які охоплюються зобов’язаннями в межах УА.

Окрім того, була запроваджена горизонтальна модель координації процесів європейської та євроатлантичної інтеграції. Так, у чинному складі Уряду запроваджена посада Віце-прем’єр-міністра України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, що робить голос проєвропейських реформ надзвичайно потужним. В центрі Уряду – Секретаріаті Кабінету Міністрів України – функціонує Урядовий офіс з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який є типовою координаційною структурою (на зразок тих, що функціонували у країнах, які стали членами ЄС в останню та передостанню хвилю розширення, а також функціонують у країнах, які обрали шлях економічної та політичної інтеграції в межах Європейського Союзу). 

Початок реалізації реформи державного управління дозволив створити аналогічну горизонтальній координації інституційну структуру внутрішньої організації міністерств щодо впровадження євроінтеграційних реформ. Зокрема, на додаток до запроваджених у 2014 р. посад заступників міністрів з питань європейської інтеграції в 10 міністерствах утворені директорати з питань стратегічного планування та європейської інтеграції. На практиці такий підхід забезпечує реалізацію євроінтеграційних завдань нерозривно з внутрішньою політикою кожного міністерства окремо та Уряду загалом. 

Крок за кроком 
Перекладаючи процес виконання Угоди про асоціацію на мову проектного менеджменту, можна сказати, що фактично кожен блок зобов’язань складається з низки етапів: правове наближення до вимог права ЄС, створення належних інституційних засад, впровадження ухвалених євроінтеграційних політик, впровадження нових політик відповідно до принципів ЄС, спільна з ЄС оцінка та визнання прогресу. 

За умови стабільного руху України в цьому напрямку, збереження інституційних та правових основ, закладених протягом кількох останніх років, успішне виконання Угоди відповідно до зазначених вище етапів є абсолютно реалістичною перспективою. 

Перші роки після запровадження Угоди про асоціацію були виконанням внутрішнього домашнього завдання, відбувався процес ухвалення законодавчих, підзаконних актів горизонтального та секторального змісту. Якщо застосовувати кількісний підхід до оцінки прогресу у виконанні УА, то результати такої оцінки виглядають не надто привабливо – лише 41% у 2017 р. Однак, заглиблюючись у зміст досягнутого прогресу, стає очевидним, що обсяг впроваджених євроінтеграційних змін країною, яка не є кандидатом на членство в ЄС, можна назвати вражаючим.

Так, наближення сучасного регуляторного правового поля до стандартів ЄС є своєрідним знаком якості держави, а взаємне визнання документів контролюючих органів або еквівалентності умов санітарного та фітосанітарного контролю фактично є «безвізом» до ЄС та світу для української продукції. Саме тому першими важливими елементами євроінтеграційної трансформації стали механізми державного ринкового нагляду. Також система технічного регулювання повністю була переорієнтована на європейську модель, а в цьому році Україна вступає у завершальну стадію впровадження одного з основоположних принципів контролю безпечності та якості харчової продукції «від лану до столу». 

Що маємо?
Знаковою подією є набрання чинності у повному обсязі Законом України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» та визначення Антимонопольного комітету уповноваженим органом щодо забезпечення виконання цього законодавства. Ухвалення зазначеного закону та відповідної підзаконної нормативної бази відбувалося виключно на основі та відповідно до зобов’язань в межах Угоди про асоціацію. Сьогодні це жорсткий механізм забезпечення прозорості функціонування системи державної допомоги та гарантування умов для вільного розвитку конкуренції. Правові засади діяльності акціонерних товариств повністю відповідають вимогам ЄС, так само як і загальні вимоги до відкритості даних компаній. 06.05.2018 р. набрав чинності Закон України «Про товариства з обмеженою та додатковою відповідальністю», розроблений на основі права ЄС. 

Тобто з впевненістю можна говорити про значний успіх у встановленні горизонтальних умов діяльності компанії, а також контролю державою якості продукції та послуг, які ними надаються відповідно до вимог права ЄС. При цьому одним з основних висновків минулих років є розуміння того, що чим більше країна робить у напрямку свого євроінтеграційного курсу, тим більше завдань постає попереду. Якби євроінтеграція полягала в ухваленні кількох сотень законів, Україна з великою ймовірністю вже могла б впритул наблизитися до її виконання. 

Зараз, після досягнення певного успіху, є чітке розуміння того, що ми повинні активніше просувати свої інтереси в межах двосторонніх відносин між Україною та ЄС, адже окремі напрямки євроінтеграційних змін неможливо впровадити в односторонньому порядку. Насамперед, мова йде про митну сферу, де надзвичайно важливо використовувати норми спільної транзитної процедури ЄС/ЄАВТ на території України відповідно до Конвенцій про спрощення формальностей у торгівлі товарами та про єдиний режим транзиту. Таким чином, передувати комплексному наближенню законодавства України з питань транзиту до права ЄС має закріплення на рівні відповідних двосторонніх органів у межах Угоди про асоціацію чіткого бачення подальших кроків щодо приєднання України до цих конвенцій. 

Аналогічна ситуація також зі сферами ІТ та телекомунікаційних послуг. В Угоді про асоціацію закріплені зобов’язання, які базуються на актах права ЄС, що діяли до початку створення Єдиного цифрового ринку ЄС. Отже, відповідні двосторонні органи, створені в межах Угоди, мають визначити алгоритм виконання цієї частини зобов’язань (при тому, що відповідно до УА передбачено встановлення режиму внутрішнього ринку для цієї сфери послуг). 

Всі ці зміни мають і матимуть прямий позитивний ефект для поліпшення бізнес-клімату та підвищення добробуту громадян. Водночас запорукою того, що виконання УА все ж таки забезпечить омріяну політичну асоціацію та економічну інтеграцію, закладену у ст. 4 та ст. 25 УА, залежить від того, наскільки якісно держава реалізовуватиме на практиці зазначені зміни, наскільки громадяни будуть готові в них повірити, розділити відповідальність за їх впровадження та укорінення в нашому щоденному житті. 

Що далі? 
Важливо розуміти, що у наступні 10 років ми постійно будемо у процесі трансформації, який полягатиме у зміні правового поля, створенні нової системи контролю державою процесів, функціонування ринку продукції, забезпечення прозорої конкуренції, перегляду умов надання майже усього спектру фінансових, транспортних та інших послуг. Окрім того, з лібералізацією умов торгівлі товарами та послугами Україна (а отже, українські компанії та виробники) отримає рівноправний доступ до внутрішнього ринку ЄС на передбачених Угодою умовах, так само як європейські – на український ринок. 

Це величезне коло можливостей та важливі передумови для економічного зростання країни, але водночас і виклик для державних інституцій, які мають забезпечити високий рівень дотримання вимог законодавства. Юридична спільнота й судова гілка влади мають чи не найбільш вирішальну роль у цьому процесі, адже саме вони формують практику, надають послуги юридичним та фізичним особам. На цьому етапі судова гілка влади має розпочати масштабну підготовку до того, щоб забезпечити високий рівень тлумачення законодавства, відповідно до принципів, на яких воно застосовується в ЄС, враховуючи практику Суду ЄС. 

Проактивність юридичної спільноти щодо забезпечення належного захисту прав юридичних та фізичних осіб в умовах нової правової реальності, яка сьогодні зароджується в Україні з виконанням Угоди, є критичною з позиції формування практики застосування такого законодавства, ідентифікації слабких місць та формування більш ефективних механізмів впровадження євроінтеграційних змін.
 

Ольга Стефанішина
Генеральний директор Урядового офісу координації європейської та євроатлантичної інтеграції

Юридична газета №18 (620) від 08 травня 2018 року.